本書から得られること：難民を規制し影響を与える法律を深く理解する
過去100年にわたり、難民と難民危機は世界的な現象・課題となってきました。第二次世界大戦前後にはナチス・ドイツから逃れた人々がいて、ハイチやバルカン半島での大規模な危機があり、現在も中東やシリアで紛争が続いています。では、難民に対する私たちの考え方や、難民の扱い方に影響を与えてきたのは何でしょうか。答えはシンプルに「法律」です。近代的な国民国家と、今日私たちが知る国境の出現に伴い、誰がどのように国境を越えられるかを定める法律は、難民の法的地位の決定や、新しい国への受け入れの可否を左右するうえで決定的な役割を果たしてきました。
本要約では、これらの法律・規制の起源、今日までに及ぼしてきた影響、そしてこれらの規制の今後起こりうる未来について見ていきます。本要約で学べる内容は以下の通りです。
- 1926年にヨーロッパで950万人もの難民が存在した理由
- 1980年代のハイチ難民危機が、庇護拒否の新たな前例を作った経緯
- カナダの難民政策が世界の模範となり得る理由
20世紀初頭、戦争で荒廃したヨーロッパにおけるハンナ・アーレントの苦闘は、現代の難民体験を今なお象徴している
ドイツ系ユダヤ人哲学者ハンナ・アーレントの難民としての経験は1930年代に遡りますが、その物語は今日もなお共鳴し続けています。しかし、彼女の物語と現代の難民の物語の間には、どのような共通点を見出せるでしょうか。第一次世界大戦後にナショナリズムが台頭したことで、何百万人もの人々が住む場所を追われました。国境線は引き直され、ロシアでは革命が起こり、トルコではアルメニア人の虐殺が行われていました。
その結果、1926年までに950万人もの難民がヨーロッパ各地で立ち往生していました。さらに、福祉制度の国家化と経済的福祉への国家的責任の導入により、「国民」と「外国人」の間に明確な区別が生まれました。その後に続いたヨーロッパでのナショナリズムの高まりは、ドイツでファシスト政党であるナチスの権力掌握につながりました。彼らの反ユダヤ主義的な法律とレトリックにより、アーレントを含む2万5000人が祖国を逃れ、難民となりました。アーレントはまずチェコスロバキアへ、次にフランスへ、最終的にアメリカへ逃れました。
旅の途中で彼女は、迫害から逃れる難民を「好ましくない存在」や自国の生活様式への潜在的脅威とみなす多くの国々の態度を身をもって体験しました。この意味で、アーレントは典型的な現代の難民でした。こうした経験に触発された彼女の著作は、市民の権利と人権の間の対立について問題を提起しており、これは今日まで難民が苦しみ続けている問題です。市民は国家に属することによって権利を付与されます。
しかし、難民は一度国境を越えて別の国に入ると、こうした権利を失います。アーレントは、市民権という恩恵がなければ、難民はいかなる権利も期待できないと主張します。これは当然、国境を越えて存在する基本的な人権はあるのかという問いを促します。人々が新しい国の国境に現れたとき、彼らが望み得る最大のものは、自らの人間性に対する道徳的な応答にすぎません。これらの問いは彼女の画期的な著書『全体主義の起源』にまとめられ、1951年の刊行以来、難民が直面する不正義についての決定的な記述として今も評価されています。
ハイチ難民へのアメリカの対応は、現代の難民政策の一例を示している
では、20世紀を通じて人権と市民権の見方はどのように変化したのでしょうか。その典型的な例が、1980年代のハイチ難民危機への対応でした。この危機では、2万5000人のハイチ難民が、ドク・デュバリエとその息子ベビー・ドク・デュバリエによる暴力的な独裁政権から逃れるため、ボートでフロリダに到着しました。父子は批判者の死体を公共の場に吊るすことで知られていました。しかし、ロナルド・レーガン政権は同情的ではありませんでした。難民を温かく迎えるのではなく、上陸前にボートを阻止し、乗船者をハイチへ送り返したのです。
この「領海阻止」と呼ばれる慣行は、生命の危険がある難民を出身国に送還してはならないと定めた1951年の国連難民条約に違反するため、大きな論争を呼びました。領海阻止の批判者たちは、政権が難民の出身地によって扱いを変えたことから、この慣行を人種差別的とみなしました。例えば、キューバからの難民は、アメリカ入国時に移民局から好意的な扱いを受けることがしばしばありました。政権はこれに対応するため、沿岸警備隊の船の甲板上で難民への面接を実施し、誰を庇護の対象とし、誰を送還するかを決定しました。今や悪名高いグアンタナモ湾のような場所も、人々の権利を否定しやすくしました。即座にハイチへ送還されなかった難民は、キューバにある軍事基地グアンタナモ湾へ連れて行かれました。
グアンタナモの法的管轄権は意図的に曖昧になっています。土地はキューバから租借されていますが、アメリカがその地域を管理しています。これによりアメリカは、そこに収容された難民の基本的人権を留保することができました。難民たちの状況はやがて弁護士や政治家の知るところとなり、彼らは難民の支援に動きました。しかし、できることはほとんどありませんでした。最高裁は、これらの基本的権利を付与する国連難民条約は米国国境内でのみ適用され、グアンタナモの難民には適用されないと判断したのです。
モハマド・アル・ガッジのような難民は、新しい国に到着するとあまりにも頻繁に犯罪者扱いされる
1990年代、モハマド・アル・ガッジとその家族は、フセインに反対するイスラーム・ダアワ党に兄が関与していたため、サダム・フセイン政権下で迫害を受けました。逮捕後2年間の投獄を経て、アル・ガッジはオーストラリアでの庇護を求めてイラクから脱出することを決意しました。彼の物語は、多くの難民が密航業者に依存していることと、それがもたらす危険性を示しています。オーストラリアへ向かうため、アル・ガッジはまずマレーシアへ飛びました。そこでは密航業者が空港を巡回し、難民にボートでの渡航を持ちかけていました。
アル・ガッジは、混雑し航海に耐えられるかも疑わしいボートの席を2000ドルで購入しました。案の定、インド洋をオーストラリアに向かう約2日間の航海で、ボートは沈没しかけました。同じ航路は、1年後に彼に続くことを決意したアル・ガッジの家族の死にもつながりました。大人4人と子ども10人全員が、ボートの沈没により海で溺死したのです。その船には合計400人が乗っていましたが、生き残ったのはわずか45人でした。しかし、オーストラリアの難民への対応は冷淡でした。難民は犯罪者よりも酷く扱われたのです。オーストラリアのクリスマス島に到着後、アル・ガッジはカーティン拘置センターに送られました。そこで難民たちは、弁護士へのアクセスも外の世界との接触もなく、焼けるような日差しの下で長時間過ごすことを余儀なくされました。多くの被収容者が自殺を試みるほどの環境でした。最終的に被収容者たちはハンガーストライキを開始し、中には口を縫い合わせる者もいました。当局がようやく庇護申請の処理を開始したのは、それからでした。
1992年から2005年にかけて、オーストラリアの難民は、重大犯罪者よりも長く拘束されることがしばしばありました。ハンナ・アーレントは50年前にこの種の扱いについて言及し、犯罪者は市民としていくつかの権利を保持しているため、そのような権利を持たない難民よりも実際には良い扱いを受けると書いています。11ヶ月間の拘束の後、アル・ガッジはようやく法的支援を受け、彼の庇護申請は最終的に認められました。第二次世界大戦後のヨーロッパは、私たちの時代で最大級の難民危機を経験しました。
ヨーロッパは国境、制限、複雑な通過地帯の網の目となった
しかし、難民の権利という面で状況は改善されたのでしょうか。いわゆる「要塞ヨーロッパ」を見ると、あまり変わっていないように思えます。ヨーロッパの移民法は近年、ますます制限的になっています。例えば、1992年から2005年にかけて、イギリス政府は6つの庇護法を可決しましたが、それぞれが難民の迫害を証明するために必要な要件を満たすのをより困難にするものでした。
西ドイツも考えてみてください。第二次世界大戦後、憲法で「政治的迫害を受ける者は庇護の権利を享受する」と定められました。しかし、ベルリンの壁崩壊後、庇護申請者が1992年に43万8000人に達すると、暴力的なネオナチの反発と社会不安が引き起こされました。政府は圧力に屈し、難民申請を制限する憲法改正を実施しました。さらに、欧州連合のダブリン規則では、庇護申請は最初に到着したヨーロッパの国で行わなければならないと定められています。その結果、ギリシャ、ウクライナ、ポーランドなどヨーロッパの外部国境に位置する国々では、最も厳しい政策と最も高い拒否率が生まれています。さらに、安価な航空旅行の普及により、難民が自国を離れることが容易になりました。
その結果、数多くの人権侵害の申し立ての中心にある、無法状態の空港通過地帯が生まれました。ヨーロッパでは、これらの通過地帯はグアンタナモとよく似ています。難民は法制度へのアクセスから遮断され、虐待に対する嘆願についての決定に異議を申し立てる権利もありません。例えば1999年、40歳のアルジェリア人女性が、アルジェリア警察による迫害と度重なるレイプから逃れるため庇護を求めていましたが、書類不備のためフランクフルト空港で拘束されました。100日以上の拘束の後、彼女は最終的に空港通過地帯のトイレで首を吊りました。また、プラハ空港の通過地帯で7ヶ月を過ごしたパレスチナ人難民のケースもあります。そこで彼は公衆トイレで身を清め、航空会社の食事券で生活することを強いられ、最終的に庇護が認められるまでその状態が続きました。
カナダの難民制度は、難民政策改革の将来モデルとなり得る
1989年、カナダは、ルワンダとインドからの難民が政府の決定に対して不服を申し立てたことを受けて、難民政策を変更しました。「シン対雇用移民大臣」事件は最終的に最高裁に到達し、最高裁は上告人たちの側に立ちました。裁判所の判決は画期的でした。難民に対面での聴聞を受ける憲法上の権利を与えたのです。
カナダの政策は依然として完璧ではありませんが、それでも難民の権利における突破口を示しています。例えば、この政策は聴聞がどの国で行われるかを明記しておらず、上訴権や法的支援も保証していません。しかし、難民に何らかの権利を与えているという事実自体が、実に異例です。そして聴聞はどの国でも実施できるため、この政策は「ポータブル（持ち運び可能）」だと考えられています。つまり、これらの基準を尊重するどの国でも実施できるのです。ただし、アフメド・レッサムの事例は、政策改革が機能するためには、十分な資金のある送還プログラムとパスポートの安全性が必要であることを示しています。レッサムは1994年にカナダの移民制度に足を踏み入れましたが、申請は却下されました。しかし、カナダの送還部門は資金不足で、レッサムは何年も足止め状態に置かれました。
働くことができなかったレッサムは犯罪に手を染め、最終的にアルカイダに勧誘されました。緩いパスポート法により、レッサムは偽名での偽造洗礼証明書だけでカナダのパスポートを取得することができ、最終的にアメリカへ爆弾を運び込もうとしたところを逮捕されました。それでも、現在のカナダの移民政策は、当局がテロの脅威を管理するのを容易にしています。移民制度に入るテロ容疑者は、安全保障証明書の対象となります。これは、テロ行為に関与していると判明した者を即時に送還できるツールです。これらの政策の結果、2009年時点で、北米で攻撃を実行するためにカナダの難民制度を通過できたテロリストはいません。
歴史とカナダ政策の改良版は、未来への希望を与える
カナダの庇護へのアプローチは、人権に関するリベラルかつ民主的な概念の両方から生まれたものです。彼らのアプローチの改良版は、「ポータブル手続き的アプローチ」と呼ぶことができ、世界的な使用に非常に適しています。ポータブル手続き的政策は、人権を尊重するというコミットメントを守りつつ、本質的にハンナ・アーレントの懸念に応えるものです。口頭での聴聞の権利に加えて、難民政策へのポータブル手続き的アプローチは、決定に異議を申し立てたい場合の法的支援と司法審査の権利も難民に付与します。
アーレントは悲惨な経験の後、国家は市民権という傘の下に収まらない人々には人権を決して適用しないかもしれないという信念を持つようになりました。犯罪歴や人格にかかわらず、多くの国が自国民にとって基本的と考えるこれらの権利を難民に付与することで、私たちはアーレントの考えが間違っていることを証明する方向に前進することになります。実際、歴史は、国家が人権をより尊重する形で政策を発展させ改善できることを示してきました。難民政策改革は決して実現しないと信じ続ける批判者たちはいますが、それでも人権が国家をより良い方向へ進化させ得ることを証明する前例が存在します。
19世紀における大西洋奴隷貿易の廃止は、国家の財政的・国家主義的懸念よりも人権の価値が優先された好例です。この場合、1990年代に南アフリカで人種隔離政策がようやく終結したときのように、人権は個々の国家の政治的・経済的懸念よりもさらに重要だとみなされました。こうした進展は、現在の難民危機においても最終的に人権が勝利するという希望を私たちに与えてくれます。
最終的なまとめ
本書の核心的なメッセージ：最初の政治的難民が聖域を求め始めて以来、受け入れ国が自国民に与えるのと同じ基本的権利を難民に提供することは不可能だと広く考えられてきました。しかし、移民・難民法における最近の進展は、楽観的になる理由を与えてくれます。
