『クライシス・キャラバン』（2011年）は、紛争地域への人道支援活動に伴う複雑さと落とし穴を論じた一冊です。支援は通常、純粋な善意から行われますが、政治的・社会的・経済的な障壁が、支援をむしろ有害なものにしてしまうことがあります。本書は、人道支援がしばしば失敗する理由を概説し、それを改善するための提言を行います。
人道支援の何が問題なのか？その答えを探る
ニュースで悲惨な光景を目にした経験は誰にでもあるでしょう。飢えた子どもたち、戦禍に苦しむ負傷者……。そんな映像を見ると、何とかして助けたいと思います。幸い、人道支援団体のおかげで、私たちは危機の現場に自ら駆けつける必要はありません。団体に寄付をすれば、彼らが代わりに支援を届けてくれるのです。しかし、その寄付は本当に役に立っているのでしょうか？ニュースを追い続けていると、たとえ何百万もの寄付が集まっても苦しみは和らいでいないように感じるかもしれません。
実際のところ、支援団体が増えれば増えるほど、紛争が長引き、武装勢力が強まることさえあります。寄付された1ドルのうち、実際に支援が必要な人の手に渡るのはわずか10セント程度だという話を聞いたことがあるかもしれません。では、人道支援の何がうまくいっていないのか、そしてどうすれば変えられるのか？この先を読み進めて、その答えを探っていきましょう。
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- 貧しい国がPR専門家を雇うと得をするのはなぜか
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現代の支援団体は「商業企業」と化し、人道原則を守れなくなっている
「人道支援」という言葉を聞くと、まず何を思い浮かべるでしょうか。おそらくICRC（赤十字国際委員会）ではないでしょうか。1863年にアンリ・デュナンによって設立された赤十字は、西洋初の人道支援団体であり、数え切れないほどの支援団体が、中立・公平・独立という原則への献身を見習おうとしてきました。しかし残念ながら、現代の支援団体はこれらの原則を守れていないことが多いのです。
このことが明らかになったのは1994年のルワンダ虐殺のときでした。フツ族が数十万人ものツチ族を虐殺したのです。武装したツチ族の勢力が反撃を試みると、今度は数千人のフツ族がコンゴ民主共和国に逃れ、ゴマの難民キャンプで250もの支援団体が彼らに医療、食料、住居を提供しました。そこには国連の諸機関、国際赤十字・赤新月社連盟、オックスファム、カリタスやケア（CARE）の複数の支部などが含まれていました。これらの難民キャンプは、実質的に武装したフツ族勢力の戦略拠点として機能し、彼らはそこからツチ族への更なる殺戮を続けました。過激派のフツ族政府はゴマに拠点を移し、虐殺を継続したのです。支援団体もこの事実を知りながら、フツ族側に立つことで中立の原則を守れませんでした。
このようなことが起きた主な理由は、人道支援団体が今や商業企業のようになっているためです。アイルランドのある支援団体がフツ族の暴力に抗議して物資を削減しようとしたときのことを考えてみましょう。彼らが追加の石鹸やマットレスの配給を止めると、別の団体がすぐに参入して配り始めました。支援団体は協力し合うどころか、しばしば競争関係にあるのです。莫大なコストを抱えているため、一度危機地域に拠点を構えると、投資をできるだけ回収しようとします。そのためにはドナー（寄付者）からの契約を勝ち取るしかありません。寄付をめぐる競争の中で、人道原則はしばしば後回しにされるのです。
人道支援は紛争地域の武装勢力に常習的に悪用されている
人道支援は人々の苦しみを和らげることが目的のはずです。しかし、支援対象とされる人々の生活を必ずしも改善できないことがあります。場合によっては、生活を悪化させることさえあります。どうしてそんなことが可能なのでしょうか。
人道支援は武装勢力に悪用されることがしばしばあります。紛争地域で支援を行うのは困難であり、支援団体は問題の多い交渉を強いられることもあります。例えば、2004年の津波がスリランカを襲ったとき、支援団体は復興支援を行うために、タミルの独立国家樹立を目指すゲリラ勢力「タミル・タイガー」と交渉せざるを得ませんでした。カリタス・インターナショナルが輸入する建築資材のすべての輸送に、タイガーは課税したのです。これによりカリタスのコストは25％増加し、タイガーへの資金提供を助けることになりました。国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）も、1990年代の紛争中の旧ユーゴスラビアで同様の問題に直面しました。
武装したセルビア人勢力は主要ルートに検問所を設置し、UNHCRは支援物資の30％を引き渡さざるを得ませんでした。武装勢力は難民キャンプを利用することもできます。実際、紛争地域の戦闘員であるいわゆる「難民戦士」がキャンプに潜伏することは今や一般的です。難民戦士はキャンプで再結成・再編成でき、無防備な民間人は攻撃に対する人間の盾として機能します。彼らは世界中の難民キャンプの総人口の15～20％を占めると推定されています。スーダンの反乱軍の難民戦士がエチオピアのキャンプから政府への攻撃を開始したとき、彼らはそこにいる民間人難民を「援助の餌」、つまりより多くの人道支援を得るための手段と呼びました。もちろん、難民キャンプが戦略的な戦闘拠点となれば、そこにいる民間人の生活はより危険になるだけです。
支援団体は費用対効果に基づいて、支援する危機を選り好みしている
2004年、コフィ・アナン元国連事務総長は、富裕な加盟国に対し、世界の貧しい国々のプロジェクトにより多くの資金を提供するよう説得しようとしました。資金を受けることは彼らの権利だと彼は言いました。しかし実際はそうではありません。支援を行うことは義務ではなく、好意なのです。
言い換えれば、支援団体は望むなら危機を無視する自由があるのです。ルワンダ虐殺の例に戻ると、ツチ族はほとんど人道支援を受けられず、資金と資源はすべてゴマや隣国のコンゴ民主共和国のキャンプにいるフツ族に流れました。実際、支援団体が特定の危機を無視することは珍しくありません。むしろ、それは例外ではなく常態なのです。ノルウェーの外交官で支援活動家でもあるヤン・エゲランドは、国際支援を受けることを、毎週25の同じように切迫したグループが参加する宝くじに当たるようなものだと例えました。当たるのは1つだけなのです。
人道支援団体は、自らの費用対効果分析に基づいて、どの危機に注力するかを選んでいます。多くの寄付を集められれば投資を回収できる可能性が高くなるため、より多くのドナーを惹きつける地域を選ぶのです。ドナーはメディアの注目を集める危機に惹かれ、だからこそ支援団体もそこに向かうのです。危機が「援助の宝くじ」に当たるためには、より多くの注目を集めなければならず、つまり犠牲者は他の進行中の危機の犠牲者よりも際立たなければならないのです。
危機地域の国々は今や、自らの大義への支援を増やすためにPR戦争を戦うよう仕向けられています。例えばパレスチナでは、人々の窮状に国際的な注目を集めるために報道担当者が雇用されています。安定した国から紛争地域に自ら赴く人はほとんどおらず、人々は何が起きているかを知るためにメディアに頼っています。
支援団体は注目を集めるためにメディアを操作している
しかし、より多くのドナーを引き寄せようとして、支援団体はしばしばより多くのメディアの注目を集めようとします。そして、しばしば無節操な手段に訴えます。支援団体は人道ミッションからの報告を誇張する傾向があります。これはルワンダ虐殺の際、ゴマの難民キャンプでコレラが発生したときに起きました。
この発生は多くのジャーナリストによって大々的に報道され、国際的な募金キャンペーンがほぼ即座に開始されました。国連の代表者は毎日の記者会見を開き、各支援団体が状況の最新情報を発表しました。団体は競い合い、それぞれがより高い死者数を提示しようとし、公式の1日あたりの死亡者数はすぐに600人から約3,000人に跳ね上がりました。また、死者の中には、キャンプに拠点を置くフツ族連隊への忠誠を疑われ、過激派フツ族に殺害された人々も含まれていたのに、団体はこれを報告しませんでした。なぜこれらの団体は数字を誇張したのでしょうか。やはり、金のためです。
死者数が高ければ高いほどメディアの注目が集まり、メディアの注目が集まればより多くの寄付が集まります。コレラの死者数を誇張することは利益になったのです。人道支援団体はまた、ジャーナリストに影響を与えることで注目を集めようともします。中には、ジャーナリストを自らのミッションに同行させ、現場の苦しみを目撃させることを確実にする団体もあります。
無料の航空券を提供し、高価な運転手や通訳を用意します。見返りとして、ジャーナリストは彼らに宣伝の場を与えます。結果として、多くのジャーナリストが支援団体と親密な関係を築き、中立を保つことがさらに難しくなります。
危機の犠牲者は、質の低い人道支援から守られていない
人道支援の従事者は、危機地域の複雑さに対処することに非常に長けていると期待するかもしれません。残念ながら、必ずしもそうとは限りません。人道ミッションには無資格の素人が溢れています。赤十字やUNHCRのような主要な支援団体が重大な過ちを犯すことが知られているため、自分たちの方がうまくやれると考える素人が増えているのです。
現在、独自の団体を立ち上げる人もおり、これらは総称して「My Own NGO」、つまりMONGOと呼ばれています。MONGOは、迅速かつ安価な支援を届け、従来のNGOの官僚的なプロセスを回避することを目指しています。しかし、彼らは改善しようとしている危機に結局は拍車をかけているだけの場合が少なくありません。例えばアフガニスタンでは、宗教的なアメリカのMONGOが食事と一緒に聖書を配りました。これは当然、イスラム教のアフガニスタン政府との間に緊張を生みました。MONGOがこのような過ちを犯しても、報道されないことが多いのです。
MONGOは通常、より大きな支援団体から資金提供を受けており、その団体はMONGOへの批判が自らの評価を下げることを恐れています。こうしたことすべてが、危機の犠牲者が質の低い支援の危険から守られていないことを意味します。これはシエラレオネのフリータウンで、10年にわたる内戦中に反乱軍や兵士に手足を切断された人々のためのキャンプで起きました。MONGOや個人が、より良い医療を受けられるという名目で、数人の子どもの切断者を家族から引き離し、アメリカやドイツに移住させたのです。
しかし、子どもたちはキャンプですでに適切な医療を受けていたのです。彼らが連れて行かれる必要はありませんでした。このような子どもたちのように、質の低い支援の犠牲者は、この種の介入に対して何の保護も受けられません。人道支援の質を規制する法律は存在しないのです。
9.11後のアフガニスタンで人道支援は失敗した
人道支援が機能しなかった場所、アフガニスタンを詳しく見てみましょう。アメリカの対テロ戦争は、9月11日の1か月後にアフガニスタンで始まり、それとともに現代最大級の人道支援プロジェクトが展開されました。しかし、それは失敗しました。なぜでしょうか。
理由はいくつかありますが、主な理由の一つは、アフガニスタンでの支援活動はしばしば仲介者を通じて行われ、その過程で資金が失われることです。支援団体はプロジェクトを実行するために小さな団体に下請けに出し、その団体は通常さらに下請けに出します。プロジェクトは通常4つから7つの仲介者を経由し、それぞれが賃金として資金の一部を吸収します。例えば、米国国際開発庁（USAID)はかつて、カブールからカンダハルまでの道路建設に1,500万ドルを確保しました。資金はその後3つの団体に渡され、それぞれがプロジェクト資金の6％から20％を取ったのです。結局、以前の道路とほとんど変わらない低品質の舗装路を建設するのに十分な資金しか残りませんでした。
また、支援団体は通常、テロリストからプロジェクトを秘密にしようとするため、監督を怠っています。タリバンを恐れて、団体の本部は通常隠されており、資金提供しているプロジェクトの確認に出かける人はほとんどいません。これはつまり、資金が不正に使われても介入できないということです。もう一つの問題は、アフガニスタンでは西欧の軍事戦略と人道支援の境界があいまいになっていることです。
アメリカとヨーロッパは、支援団体が「戦力倍増装置」として機能すること、つまり西欧の軍事戦略を支援し、必要に応じて支援を供給することを期待しています。しかし、人道支援に政治的な色合いがあると、アメリカの敵は支援団体も自分たちの敵と見なします。アフガニスタンでは、支援団体がタリバンの標的となり、そのため団体は軍事力に保護を求めることを余儀なくされ、結びつきはさらに強まりました。悪循環です。
人道支援を改善するには、批判の目が必要だ
では、人道支援を実際に機能させるにはどうすればいいのでしょうか。この問いに簡単な答えはありませんが、人道支援を改善したいのなら、私たちの理解の仕方を変える必要があります。まず、「どんな犠牲を払ってでも支援する」という原則を疑問視する必要があります。この原則への盲目的な固執が、第二次世界大戦中に人道支援の世界で「最大級の論争」を引き起こしました。赤十字がナチス・ドイツに協力したときです。
赤十字はホロコーストを知りながら沈黙を守りました。ナチス領内での活動が禁止されれば命が失われることを恐れたのです。彼らはナチスの恐怖に直面しても、中立と公平の原則を守らなければならないと感じていました。今日、赤十字はこれを「悲劇的な過ち」と見なしています。しかし、その悲劇的な過ちはその後も何度も繰り返されてきました。将来このような過ちを避けたいのであれば、人道支援活動の核となる価値観を再検討する必要があります。過去の支援ミッションがどれほど成功したか、彼らがもたらした善が害を上回ったかどうかを考えなければなりません。
人道支援活動はまた、より透明性を高める必要があります。すべての支援団体は、新しいキャンペーンのたびに「学び」「改善する」と約束しますが、実際にそうしていることをどう確認できるでしょうか。1997年、この問題に取り組もうと、多くの支援団体が「人道活動における説明責任とパフォーマンスのためのアクティブ・ラーニング・ネットワーク（ALNAP）」を設立しました。しかし、11年間にわたって説明責任の取り組みを監視した後、ALNAPは人道支援活動には業績を評価する一貫した手段が依然として欠けていると結論づけました。
支援団体はまた、より厳しく説明責任を問われるべきです。ジャーナリストはここで大きな助けになるでしょう。例えば中立を保ち、団体が提供する利益に抵抗することです。要するに、人道支援を改善するための第一歩は、それをより注意深く評価することです。人道支援は決して批判を免れるべきではありません。
まとめ
私たちは、支援活動のあり方についてより批判的に考える必要があります。支援団体は今や、より多くの寄付を集めるためにメディアを操作しようと努める商業企業となっています。ルワンダ虐殺で起きたように武装勢力に利用され、組織運営もずさんなことが少なくありません。支援団体が大きな過ちを犯しても、犠牲者を守る手段はほとんどないのです。
人道支援が本当に支援対象者を助けるものであることを確実にしたいのなら、その本質を変える必要があります。実践的なアドバイス：寄付する前に、調べましょう。団体にお金を渡す前に、その団体についてできるだけ多くを読んでください。あなたのお金がどこに行くのかを把握しましょう。寄付についてより情報に基づいた決断をすることで、あなたのお金は助けたいと思う人々のためにより多くの善をもたらします。
